Offentlig upphandling

Lagen om Offentlig Upphandling (LOU) gäller alla offentliga upphandlande enheter, dvs kommuner, kommunala bolag och statliga verk och myndigheter.

Reglerna om offentlig upphandling baserar sig på EUs regler, så som de kommer till uttryck i EUs upphandlingsdirektiv.

De tre huvudprinciper som styr all offentlig upphandling är:

• Upphandling ska ske i konkurrens
• Anbudsgivare och anbud ska behandlas objektivt, dvs utan ovidkommande hänsyn
• Upphandling ska vara affärsmässig.

Lagen ger möjlighet att rättsligt pröva hur den offentliga upphandlingen sköts och ger möjlighet till olika slags sanktionsåtgärder. Domstol kan förordna om att felaktig upphandling ska göras om. Möjlighet ges också till skadestånd om det befinns att en klagandes anbud rätteligen borde ha antagits.

Upphandlingar över tröskelvärdet

I upphandlingslagen finns tröskelvärden för olika upphandlingar. För tjänsteupphandling (till exempel arkitekttjänster) är gränsvärdet för statliga myndigheter 130.000 sdr = 1.421.000 SEK och för övriga upphandlande enheter (kommuner med flera) 200.000 ecu = 1.845.000 SEK. Beräknas upphandlingen ha ett värde som överstiger denna nivå ska öppen, selektiv eller förhandlad upphandling tillämpas. En upphandling över tröskelvärdet måste utannonseras i ”Official Journal of the European Communities” och TED (Tenders Electronic Daily).

Upphandlingar under tröskelvärdet

För tjänster vars värde understiger tröskelvärdena kan förenklad upphandling eller urvalsupphandling tillämpas.

Vid förenklad upphandling har alla intresserade leverantörer rätt att lämna anbud. Anbuden ska vara skriftliga. Den upphandlande enheten har rätt att förhandla med en eller flera anbudsgivare. Förenklad upphandling ska utannonseras i digital databas som är allmänt tillgänglig eller på annat sätt som leder till effektiv konkurrens.

Urvalsupphandling ger den upphandlande enheten möjlighet att begränsa antalet anbudsgivare till vad som kan vara rimligt med tanke på de förutsättningar som gäller i varje upphandlingssituation. Andra leverantörer än de som inbjuds att lämna anbud kan avvisas. Vid urvalsupphandling ska den upphandlande enheten alltid annonsera sin ansökningsinbjudan. Alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud. Upphandlaren avgör dock hur många som ska bjudas in och kan ange detta i sin inbjudan.

I vissa fall tillåts direktupphandling – ”köp över disk”. Den upphandlande enheten kan då vända sig direkt till en leverantör utan att först ta in skriftliga anbud. Direktupphandling tillåts om det finns synnerliga skäl för denna upphandlingsform eller om tjänstens värde är lågt.

Vad som menas med ”lågt värde” är inte närmare definierat. Den upphandlande enheten bestämmer själv, med beaktande av de förutsättningar man arbetar under och karaktären av de upphandlingar man genomför, gränsvärde för sina direktupphandlingar. Det innebär att gränsvärdena varierar från en myndighet till en annan – och även inom en och samma myndighet.

Det är inte ovanligt att gränsvärdet är bestämt till två basbelopp. Det är ett gränsvärde som Sveriges Arkitekter menar normalt sett är alldeles för lågt vid direktupphandling av arkitekttjänster. På marknaden finns också exempel på ett flertal olika gränsvärden, upp till fem basbelopp, det vill säga närmare 200.000 kr. Att gränsvärdet sätts alltför lågt kan komma att strida mot kravet på affärsmässighet. Den administrativa kostnaden för att handha upphandlingen måste stå i rimlig proportion till tjänstens värde. En administrativt omfattande, kostnadskrävande hantering av en mindre upphandling kan inte anses vara affärsmässig ur upphandlarens, samhällets eller ytterst skattebetalarnas synvinkel.

Förfrågningsunderlaget

Den upphandlande enheten ska i sitt förfrågningsunderlag ange grunderna för värderingen av anbuden. Urvalskriterierna kan vara olika många och kan också vara viktade så att olika kriterier tillmäts olika stor betydelse.

Att formulera rätt urvalskriterier är avgörande för upphandlarens möjligheter att få rätt lösning. Urvalskriterierna måste vara formulerade så att anbudslämnarna vet vilka faktorer upphandlaren avser beakta och värdera. Samtidigt bör upphandlaren tillse att han, med beaktande av grundkriterierna för offentlig upphandling, tillförsäkrar sig själv möjlighet att göra en balanserad avvägning och en helhetsbedömning utifrån sina valda kriterier. Den upphandlande enheten får inte, vid värderingen av inkomna anbud, frångå de kriterier som uppställts i förfrågningsunderlaget utan måste på ett korrekt sätt tillämpa dessa. Därför är det en viktig uppgift vid all offentlig upphandling att ange relevanta värderingsgrunder och också konsekvent tillämpa dessa vid utvärderingen av inkomna anbud.

Kvalificeringsfas och anbudsvärderingsfas

Valet av arkitekt innebär, med tillämpning av reglerna i LOU, två skilda faser nämligen kvalificering av anbudsgivare (kvalificeringsfas) och anbudsprövning (anbudsprövningsfas). Dessa faser handläggs vid selektiv och förhandlad upphandling helt separat och vid skilda tidpunkter. Vid övriga upphandlingsformer är faserna likaledes separata men kan äga rum parallellt.

Kvalificeringsfasen syftar till att urskilja de anbudssökande som bedöms uppfylla de förutsättningar som uppställts för att komma ifråga som anbudsgivare.

De krav som den upphandlande enheten ställer på de anbudssökande i kvalificeringsfasen kan vara av olika karaktär. Det kan vara fråga om ”skallkrav”, det vill säga krav som den anbudssökande ovillkorligen måste visa att han uppfyller för att komma ifråga som anbudsgivare. Det kan också vara fråga om lämplighetskrav, mätbara efter en glidande skala. Det är fullt möjligt att inta bägge sorters krav i kvalificeringsunderlaget. Vilken karaktär kraven ska ha får avgöras av den upphandlande enheten, som har att bedöma de anbudssökandes lämplighet att få bli anbudsgivare i den efterföljande anbudsprövningsfasen.

Det är de anbudssökandes uppgift att visa att de besitter den förmåga och har den kapacitet den upphandlande enheten bedömer erforderlig för den ifrågavarande uppgiften.

Den prövning som sker i kvalificeringsfasen kan inte göras på nytt i anbudsprövningsfasen. De kriterier som beaktats i kvalificeringsfasen kan därför inte tas upp på nytt i anbudsprövningsfasen.

Det är viktigt att kvalificeringsfasen och anbudsprövningsfasen hålls åtskilda. Kvalificeringsfasen får inte innehålla några överkrav, så att tyngdpunkten i den urvalsprocess som leder fram till val av leverantör i praktiken hamnar i kvalificeringsfasen i stället för i anbudsprövningsfasen. Det reella valet av leverantör ska alltid ligga i anbudsfasen och basera sig på en värdering av totalt sett mest förmånliga anbud.

Man kan säga att det i kvalificeringsfasen är de anbudssökandes sak att visa att det finns kompetens för att klara föremålet för upphandlingen, medan det i anbudsprövningsfasen ankommer på anbudsgivarna att visa på hur de avser använda denna kompetens.

De bedömningar som i kvalificeringsfasen får göras beträffande de anbudssökandes lämplighet att inviteras som anbudsgivare hänför sig till den anbudssökandes finansiella och ekonomiska ställning samt tekniska förmåga och kapacitet (LOU 1 kap 18 §). Kvalificeringsfasens uppgift är därmed att säkerställa att de som inviteras att lämna anbud, ur just dessa utgångspunkter, uppfyller de krav som den upphandlande enheten ställer på sina anbudsgivare.

Vilka krav som kan anses vara rimliga bestäms av förhållandena i varje upphandlingssituation. Kraven får inte vara så högt ställda att de begränsar möjligheterna att utnyttja förefintlig konkurrens. De ska vara utformade med utgångspunkt från vad föremålet för upphandlingen kräver i form av allmän förmåga och kapacitet – lämplighet – hos den presumtive anbudsgivaren. Kraven får inte heller vara så utformade att den värdering som senare ska göras i anbudsprövningsfasen begränsas till en prisbedömning. Bedömningen av anbud och beslut om antagande av anbud ska helt och fullt ligga i anbudsprövningsfasen. Överväganden och ställningstaganden i dessa frågor får överhuvudtaget inte ”smitta över” till den inledande kvalificeringsfasen.

Till kvalificeringsfasen hör också en prövning av anbudssökandenas ”vandel” och skötsamhet i fråga om de åtaganden företag har gentemot samhället i fråga om socialförsäkringsavgifter, skatter med mera. En anbudssökande kan, på vissa grunder, uteslutas från deltagande i upphandlingen om han är på obestånd eller inte fullgjort sina åtaganden mot samhället (LOU 1 kap 17 §).

Arkitekttjänster bör inte upphandlas till lägsta pris

Enligt LOU gäller att antingen ska det anbud antas som är ekonomiskt mest fördelaktigt eller det anbud som har lägst anbudspris. Vid bedömning av vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska hänsyn tas till samtliga omständigheter såsom pris, leveranstid, driftkostnader, kvalitet, estetiska, funktionella och tekniska egenskaper, service, tekniskt stöd, miljöpåverkan mm. Vid upphandling av arkitekttjänster bör sällan eller aldrig upphandling ske enbart utifrån lägsta pris. Priset på projekteringen är normalt av helt underordnad betydelse för totalekonomin i ett projekt.

Att anta lägsta pris på idélösning och projektering innebär ökad risk för att projektet inte kommer att präglas av den effektivitet och affärsmässighet upphandlingsreglerna ytterst syftar till. Skälet är enkelt. När arkitekttjänster upphandlas i strikt priskonkurrens och kostnaden för projekteringen blir utslagsgivande tvingas anbudslämnande arkitekter minimera sina åtaganden för att överhuvudtaget uppnå kostnadstäckning. De kvalitativa aspekterna trängs i bakgrunden. En momentan kostnadsbesparing genom inköp av en prispressad projektering kan betala sig dyrt genom att den upphandlande enheten inte får den lösning som ger bästa funktion och långsiktiga drifts- och underhållskostnad. Man uppnår inte, för att nyttja upphandlingslagens terminologi, det ekonomiskt mest fördelaktiga.

Arkitektens kunskaper, kompetens, problemlösningsförmåga, samarbetsförmåga och idégivande lösning samt resurser i övrigt är ofta de kriterier som bör tillmätas avgörande betydelse vid val av arkitekt. Därför bör regelmässigt upphandling av arkitekttjänster ske utifrån kriterier som sammantaget bedömda kan ge den lösning som framstår som den totalt sett ekonomiskt mest fördelaktiga.

Kvalitet i fokus!

Med verkan från 1 januari 1998 har upphandlingslagen ändrats i några väsentliga avseenden. Den viktigaste förändringen gäller reglerna för antagande av anbud (LOU, 1 kap 22 §).

I lagen har nu markerats att lägst anbudspris inte är huvudalternativet vid antagande av anbud. I stället har antagande av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet lyfts upp och anges nu först i lagtexten. Dessutom har kriterierna för bedömning av mest fördelaktiga anbud tydliggjorts och nya begrepp som införts i lagtexten är kvalitet, estetik, funktionella och tekniska egenskaper mm.

Det är mycket tydliga signaler om att den offentliga upphandlaren i en sammanvägning av olika kriterier ska ta hänsyn till kvalitativa aspekter, estetik, funktion och tekniska egenskaper. För arkitekttjänster innebär det att fokuseringen på projekteringspriset rimligen ska tonas ned till förmån för hänsyn till faktorer som långsiktighet och beständighet. Kvalitetsaspekterna har därmed hamnat i fokus – precis som det också bör vara vid upphandling av arkitekttjänster.