Miljö- och samhällsbyggnadsdepartementet
103 33 Stockholm
Stockholm 06.02.16
Sveriges Arkitekter lämnar härmed remissyttrande över ovanstående utredning.
Sveriges Arkitekter är intresseorganisation för landets arkitekter, inredningsarkitekter, landskapsarkitekter och planeringsarkitekter. Sveriges Arkitekters uppgift är att hävda betydelsen av kvalificerat arkitekt- och planerararbete genom att främja arkitekturens samhällsbetydelse. Förbundet har drygt 9700 medlemmar, anställda i privat och offentlig tjänst samt verksamma som företagare. Väl över 90 procent av de verksamma arkitekterna är anslutna till Sveriges Arkitekter.
Sveriges Arkitekter anser att kommittén har gjort en bra utredning som på ett tydligt sätt beskriver de problem som finns i dagens lagstiftning och tillämpningen av den. Utredningens grundläggande hållning och uppfattning om hur lagstiftning och tillämpning bör utvecklas stämmer med Sveriges Arkitekters. Dock anser Sveriges Arkitekter att de föreslagna lagtexterna inte lika väl svarar mot utredningens intentioner och slutsatser.
Sveriges Arkitekter anser att utredningen huvudsakligen har en bra inriktning vad gäller:
– tanken att översiktsplaneringen ska utvecklas mot att vara ett mer strategiskt instrument den kommunala planeringen och utvecklingen.
- möjligheten att göra fördjupade översiktsplaner för delområden eller verksamheter
– behovet av att sträva mot mindre detaljerade detaljplaner och tydliggöra att viss prövning kan och bör göras i bygglovskedet.
– att bygganmälan slopas och samordnas med bygglovprövningen.
– att den kvalitetsansvarige får en tydligare och mer självständig roll.
– att lovgivning och överprövning enligt PBL och miljöbalk samordnas
Sveriges Arkitekter anser dock att lagförslagen i vissa delar inte är övertygande, särskilt inte när det gäller gestaltningsfrågornas hantering, stöd för stadsgestaltning och formuleringen av de allmänna samhällskraven.
Sveriges Arkitekter konstaterar, liksom utredningen understryker, att lagstiftningen måste få en bra tillämpning för att de övergripande målen att skapa en god livsmiljö för människor ska uppnås. De erfarenheter som utredningen redogör för, liksom de Sveriges Arkitekter har, är samstämmiga.
Fortsatt arbete på många nivåer för att skapa en tillämpning av lagstiftningen som leder till en god planering och byggnadskultur som syftar till att skapa ett hållbart samhälle är nödvändigt, bl a när det gäller:
– Politikers ansvar och behovet av kompetens som de knyter till sig.
– Kommunernas tilldelning av resurser för planering, tillsyn och kontroll
– Samordning med annan lagstiftning – särskilt miljöbalken.
Sveriges Arkitekter sympatiserar med den grundläggande hållning som utredning har när det gäller balansen mellan demokratiskt inflytande och behovet av tydliga ställningstaganden från kommunerna. Målsättningen är att ha ett så stort medborgarinflytande och förankring som möjligt, samtidigt som det är nödvändigt att beslut kring avvägningar och bedömningar står fast. Genom mycket öppna processer i tidiga skeden när underlag och förslag utarbetas ges möjlighet för många att involveras och ha uppfattningar. Detta kan leda till väl genomarbetade beslutsunderlag. Det borgar för beslut som kan respekteras, även om allas intressen eller alla hänsyn till fullo inte kan tillfredsställas. Den bästa helhetslösningen är inte alltid den lösning som uppfyller alla delkrav. Men Sveriges Arkitekter kan inte nog understryka betydelsen av att dessa beslut också måste bygga på fackmässiga ställningstaganden och underlag. När beslut är taget är det lika viktigt att skälen till beslutet redovisas på ett trovärdigt sätt för att slippa överklagande processer i onödan – fackmässiga redovisningar och underlag är också viktiga i dessa faser. Att utredningen understryker att kommunen är ansvarig för att ta dessa beslut är riktigt.
Det ansvar som Sveriges kommuner har för planering är unikt genom planmonopolet. Det är också logiskt med tanke på den kunskap som finns lokalt och den lokala inverkan som en stor del av planeringen har, även om regionala ställningstaganden kan komma att bli mer betydelsefulla i framtiden. Utredningens förslag att tydliggöra det ansvar som kommunerna faktiskt har för beslutsfattandet är viktigt. Exempelvis poängteras att vissa ställningstaganden och bedömningar är kommunerna, dvs politikerna, ensamt ansvariga för och därför i princip inte bör bli föremål för överprövning. Detta ska givetvis inte hindra privata aktörer att ta initiativ eller kommuner att inleda samarbeten med andra kring viktiga projekt eller utvecklingsfrågor.
I lagstiftningen står att det är en kommunal ”angelägenhet” att planera – det föreslås ingen förändring. Man kan diskutera om det istället ska stå att det är ett kommunalt ”ansvar” att planera för att understryka kommunernas ansvar att faktiskt se till att det finns en planering som möjliggör att vi kan bygga ett långsiktigt hållbart och rättvist samhälle. (se 1 kap 4§)
Många av de förändringar som föreslås innebär ökade förväntningar på kommunernas arkitekt- och planerarkompetens. Kommunerna måste bli tydligare i varför de gör de bedömningar de gör och politikerna behöver fackmässiga underlag för sina beslut i alla avvägningsfrågor. Med den föreslagna lagstiftningen kommer det också att bli viktigt med en kompetensförstärkning i bygglovhanteringen eftersom fler bedömningar och avvägningar mot PBLs nya kapitel 2 kommer att göras i det skedet. Det är viktigt att särskilt uppmana kommunerna att skaffa den kompetensen. Det kommer att minska risken för onödiga överklaganden om politiska beslut tas på sakliga och fackmässiga grunder.
Utredningens förslag när det gäller samordningen av lov- och tillståndsgivningen mellan PBL och Miljöbalken och också samordningen när det gäller överprövningen är bra och ligger inom kommitténs uppdrag. Det kommer framförallt att underlätta för den sökande som kommer att få ett samlat besked från kommunen när det gäller möjligheten att genomföra ett projekt.
Men Miljöbalken och PBL behöver ytterligare samordnas så att de på ett bra sätt kan fungera tillsammans för att långsiktigt hållbara lösningar ska uppnås. Det är t ex i högsta grad olämpligt att viktiga målsättningsparagrafer i respektive lag i de föreslagna skrivningarna inte bättre stämmer överens (se nedan). Också komplexiteten i planeringssystemet, med beslut enligt många olika lagar och på flera olika nivåer där olika samhällsintressen står emot varandra, gör det svåröverskådligt och svårt att tillämpa. Det finns en risk att detta leder till en fragmentisering av beslutsfattandet. Sveriges Arkitekter menar därför att det krävs ytterligare arbete för att samordna PBL och Miljöbalken.
Sveriges Arkitekter anser att det är bra att kapitel 2 och 3 samlas i ett gemensamt kapitel som innebär att samma samhällsintressen ska vara vägledande i alla skeden av planeringen. Sveriges Arkitekter anser dock inte att den föreslagna skrivningen av 2kap §1 på ett bra sätt beskriver de allmänna intressen som bör beaktas vid planering och byggande. Den korresponderar inte heller med de övergripande paragraferna i Miljöbalken eller andra målsättningsdokument som Regering och Riksdag tagit beslut om.
PBL är det viktigaste lagrummet för att underbygga ambitionen att skapa höga arkitektoniska och kulturella värden i den bebyggda miljön att efterlämna till kommande generationer. Det är ytterst märkligt att förslaget i kapitel 2 i PBL inte specifikt nämner att kulturella och arkitektoniska värden i den planerade och byggda miljön ska utvecklas och bevaras som ett allmänt intresse. Sveriges Arkitekter anser att redan i de inledande bestämmelserna i PBL måste sådana samhällsintressen uttryckas.
Sveriges Arkitekter anser att det bör understrykas att Plan- och bygglagen är ett instrument för sammanvägning av olika allmänna och enskilda intressen. 2kap 1§ i PBL bör därför i större utsträckning präglas av att målsättningen är att de ställningstaganden och beslut som ska göras ska leda till långsiktiga helhetslösningar där olika intressen och mål värderats mot varandra i en process.
Nuvarande 1 kap 1§ i PBL föreslås inte ändras:
Denna lag innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och om byggande. Bestämmelserna syftar till att med beaktande av den enskilda människans frihet främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer.
Den föreslagna 2kap 1§ i PBL lyder
Planering och byggande skall ske så att en från social synpunkt god livsmiljö för alla människor främjas. Goda miljöförhållanden och en långsiktigt god hushållning med mark, vatten, naturresurser och energi skall eftersträvas. En god ekonomisk tillväxt och en lämplig utveckling för olika verksamheter skall underlättas.
Motsvarande målskrivning i Miljöbalkens i 1kap lyder:
1 § Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kommande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö. En sådan utveckling bygger på insikten att naturen har ett skyddsvärde och att människans rätt att förändra och bruka naturen är förenad med ett ansvar för att förvalta naturen väl.
Miljöbalken skall tillämpas så att
…….
2. värdefulla natur- och kulturmiljöer skyddas och vårdas,
……”
”…
4. mark, vatten och fysisk miljö i övrigt används så att en från ekologisk, social, kulturell och samhällsekonomisk synpunkt långsiktigt god hushållning tryggas, …”
Det finns också en rad andra mål för att öka kvaliteten i den byggda miljön. Riksdagens arkitekturpolitiska handlingsprogram Framtidsformer prop 1997/98:117 är det mest specifika dokumentet. I miljömålet ”God bebyggd miljö” i prop 2004/05:150 står dessutom att: ”Senast år 2010 ska all fysisk planering och samhällsbyggande grundas på program och strategier för:…2. hur kulturhistoriska och estetiska värden ska tas tillvara och utvecklas.…”
Sveriges Arkitekter anser att kap 2 §1 måste omformuleras både för att spegla ambitionen med ett långsiktigt helhetstänkande för den byggda miljön och för att också inkludera arkitektoniska och kulturella värden som ett viktigt samhällsintresse.
Sveriges Arkitekter menar att kommunernas ansvar och möjlighet att ta tillvara och utveckla utformningsmässiga/estetiska/arkitektoniska kvaliteter och värden har försvagats i utredningens förslag, särskilt vid nybyggnad. Det gäller genomgående i lagförslaget från detaljplaneläggning till bygglovhantering.
I föreslagna 2 kap 5§ skrivs att bebyggelse ska utformas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till ”stads- och landskapsbilden samt natur- och kulturvärden på platsen så att en god form-, färg- och materialverkan åstadkoms” istället för som tidigare ”estetiskt tilltalande”. Avsikten är att förtydliga de olika aspekter som påverkar bebyggelsens egenvärde. Utredningen motiverar däremot inte varför ”god .. verkan” istället för ”estetiskt tilltalande” skulle ge bättre stöd i sådana avvägningar.
Sveriges Arkitekter menar att ”estetiskt tilltalande helhetsverkan” bör kvarstå. Sedan denna ändring i PBL infördes har forskning och praxis utvecklats för att beskriva och definiera de kvaliteter som kommunen eftersträvar när det gäller arkitekturens estetiska kvaliteter. Idag är det vanligt att kommunerna arbetar med arkitekturprogram, stadsmiljöprogram eller liknande som stöd och utgångspunkt för planering och lovgivning, därmed har också praxis och kunskap utvecklats för att hantera estetiska värden i planeringsprocesserna. Sveriges Arkitekter anser att det är en försvagning av statens mål att uppnå hög arkitektonisk kvalité i den bebyggda miljön genom att förändra lydelsen från ”estetisk tilltalande helhetsverkan” till ”god form- färg och materialverkan”.
Principiellt är det riktigt, som utredningen understryker, att sträva efter mer strukturella detaljplaner som i första hand reglerar en sammanvägning av allmänna och enskilda intressen. Sveriges Arkitekter anser att det är bra att vissa frågor kan hanteras i ett bygglovskede och direkt prövas mot kapitel 2. Men det är otydligt i förslagen till lagtext om det ska gå att styra utformningsmässiga kvaliteter i detaljplaneskedet överhuvudtaget för nybyggnad. Utformningsmässiga kvaliteter måste kunna regleras i detaljplaneskedet, även vid nybyggnad, när så är nödvändigt.
Föreslagna kap 5 § 7b§ handlar om att utformningsmässiga bestämmelser får meddelas vid detaljplaneläggning, men i uppräkningen av vilka typer av bestämmelser som får meddelas finns inte någon skrivelse om att utformningsmässiga bestämmelser som gäller t ex form, material eller annan gestaltning med hänvisning till ny bebyggelse.
Sveriges Arkitekter anser att en översyn av de föreslagna lagtexterna är nödvändig för att säkerställa kommunernas möjligheter att ha höga ambitioner för den arkitektoniska kvaliteten både för sammanhållna stadsmiljöer, stadsrum och enskilda byggnader.
De förslag som rör mellankommunal och regional samverkan anser Sveriges Arkitekter i princip är bra. Kommunernas ansvar och möjlighet att yttra sig över grannkommuners planer bör ha den avsedda verkan att öka incitamentet för mellankommunal samordning. Men Sveriges Arkitekter anser att behovet av regional planering kommer att öka pga regionförstorningen. Ytterligare utredning och förändringar av lagstiftningen behövs för att möta dessa behov.
Sveriges Arkitekter anser att förslaget att utveckla översiktsplanerna till ett strategiskt instrument i kommunernas planering är bra. De flesta av kommunens utvecklingsplaner får konsekvenser för den fysiska miljön därför är det önskvärt att dessa också behandlas i den fysiska översiktsplaneringen.
Sveriges Arkitekter anser att förslaget att underlätta för successiva förändringar av översiktsplanen genom geografiska fördjupningar eller genom tillägg för särskilda verksamheter eller intresseområden är bra och stämmer med de förslag som Sveriges Arkitekter tidigare gett till utredningen.
Sveriges Arkitekter anser att förslagets förtydligande av länsstyrelsernas ansvar att samordna de statliga myndigheternas uppfattningar är betydelsefullt.
Sveriges Arkitekter anser också att förslagen om enklare och mer flexibla möjligheter till förfarande är bra – det är framförallt viktigt med tidiga samråd kring avsikt och mål i översiktsplaneringen för att uppnå målet med medborgarinflytande och engagemang.
Sveriges Arkitekter anser att principen för mer översiktliga detaljplaner skapar möjligheter att ta mer övergripande ställningstagande för större stadsdelar eller några kvarter. Utredningen understryker att kommunen kan och ska göra ytterligare bedömningar i bygglovprövningen eller komplettera med ytterligare bestämmelser under planens genomförandetid.
Utredningen föreslår också att kapitel 2 och 3 ska slås samman för att all planering och lovgivning ska prövas mot samma samhällsintressen, vilket är logiskt. Den föreslagna strukturen föreslås inte minst för att uppnå syftet med enklare detaljplaner. Den nuvarande principen att detaljplan och bygglov i huvudsak prövas mot endera kapitlet kan skapa oklarheter som göra att vissa frågor prövas flera gånger eller inte alls. Kommunerna har tenderat att göra mycket detaljerade detaljplaner eftersom de bedömt att deras möjligheter att göra avvägningar och styra t ex utformningsfrågor är begränsade i bygglovskedet, om inte alla önskade kvaliteter beskrivits i detaljplanen.
Sveriges Arkitekter menar att för att förslagen ska få avsedd verkan kommer kraven på kommunernas kompetens och på dess resurser öka. För att beslut i bygglovskedet ska vara trovärdiga och bygga på prövning direkt mot PBLs föreslagna 2 kapitel måste kommunen vara noga med den pedagogiska och fackmässiga hanteringen av beslut för att undvika onödiga överklaganden.
Sveriges Arkitekter anser att konsekvenserna av vad sammanslagningen av kapitel 2 och 3 innebär för prövning av bygglov mot gamla existerande planer, som utgör merparten av de bygglov som prövas, inte utretts i tillräcklig utsträckning i utredningen. Det bör finnas en ordning med enklare förändringar av och tillägg till existerande detaljplaner för att underlätta en effektiv process.
Sveriges Arkitekter är tveksam till att förslaget skärper kraven på mindre avvikelser från detaljplan i bygglovskedet. Särskilt när det gäller gamla planer kan det motverka möjligheterna till t ex kompletteringsbebyggelse och redan etablerad praxis för lovgivning i befintlig bebyggelse. Sveriges Arkitekter anser att möjligheten till övergångsregler för existerande planer bör utredas.
Sveriges Arkitekter anser att huvuddraget i förslagen kring prövning, kontroll och tillsyn är mycket bra. Att projekteringen blir föremål för granskning i så måtto att sannolikheten för att projektet kommer att uppfylla samhällskraven är bra, då det är i detta relativt tidiga skede som byggherren på ett rimligt sätt kan göra åtgärder för att uppfylla samhällskraven.
De skärpningar av beskrivningen av den kvalitetsansvariges roll som utredningen föreslår är bra – men det borde ytterligare göras klart att det måste finnas en direkt koppling mellan den kvalitetsansvarige och byggherren. Sveriges Arkitekter anser att det är bra att den kvalitetsansvarige får ett större ansvar att rapportera till kommunen om han eller hon befarar att byggherren kommer att få problem att uppfylla samhällskraven
Sveriges Arkitekter förstår motiven till att utöka kretsen av dem som ska höras vid bygglov. Det är rimligt att en granne får information om projekt som kommer att ske. Samtidigt anser Sveriges Arkitekter att lov som beviljas för projekt som följer en detaljplan också ska kunna genomföras utan en överklagandeprocess.
Sveriges Arkitekter anser att förslaget att behandla PBL ärenden i utökade miljödomstolar är bra. Sveriges Arkitekter vill dock understryka att det är av yttersta betydelse att dessa domstolar också får tillräcklig kompetens för att kunna hantera dessa ärenden.
Detta remissyttrande har skrivits av Katarina Nilsson, arkitektur- och professionsansvarig på Sveriges Arkitekter i samråd med Sveriges Arkitekters akademi för fysisk planering. Yttrandet har behandlats i Sveriges Arkitekters styrelse.
För Sveriges Arkitekter
Klas Brunnberg
ordförande
eu Katarina Nilsson
|