Artikel av Staffan Carenholm till Dagens Industri. Publicerad 8 december i redigerad och förkortad form. Här den ursprungliga versionen.
Regelverket för offentlig upphandling är något som ständigt återkommer på denna debattsida. Och visst tål de alltmer komplicerade reglerna att diskuteras och inte minst den praktiska tillämpningen av de regler som ständigt förändras. Just nu förestår den åttonde ändringen av Lagen om offentlig upphandling sedan den tillkom 1994. Nya EG-direktiv ska föras in i svensk lagstiftning och regeringen passar då också på att ge den utredning som tillsatts också kompletterande direktiv gällande nya frågor som ska beaktas i den offentliga upphandlingen. Även om det arbete som nu pågår resulterar i en mer lättillgänglig och bättre strukturerad lagstiftning är det inte någon garanti för att den praktiska tillämpningen underlättas. Tvärtom har vi nog att se fram emot alltmer komplexa upphandlingsprocesser.
På olika sätt ställs allt högre krav på dem som vill leverera varor och tjänster till det offentliga. Den utvecklingen är naturlig när det gäller krav på kvalitet på det som ska levereras och på kompetens hos leverantören. Det är dock inte inom detta område kravlistan växer. Istället är det de allmänt hållna kraven på leverantören som ständigt ökar. Att en leverantör ska kunna dokumentera sitt arbete med kvalitets- och miljöfrågor är allmänt accepterat, men var går gränsen när det gäller att ställa krav på socialt ansvarstagande och etiskt förhållningssätt hos leverantören? I en nyligen genomförd upphandling av arkitekttjänster skulle arkitektföretagen redovisa sin drogpolicy. Man kan möjligtvis då tycka att gränsen för vad som är adekvata krav föranledda av föremålet för upphandlingen passerats med god marginal.
Naturligtvis måste den offentliga sektorn få ställa långtgående krav på sina privata leverantörer, men det finns något i utvecklingen som oroar. Det pågår en alldeles tydlig förskjutning av kvalificerings- och urvalskriterier i den offentliga upphandlingen från sådant som kan sägas vara kriterier som handlar om rätt sorts sak- och fackkunskap till sådant som kan rubriceras som ”ordning- och reda – kriterier”.
När man tycker sig ha svårt att bedöma en anbudsgivares sak- och fackkunskap, lämplighet och förmåga får ”ordning och reda-kriterier” större betydelse i urvalsprocessen. Krav på finansiell ställning, krav på förekomst av kvalitetssystem och miljösystem skjuter fram som utslagsgivande urvalskriterier. Sådant måste förstås finnas med som ingredienser i urvalsprocesserna, men ska sådana kriterier tränga undan kriterier om handlar om leverantörens yrkesskicklighet och förmåga?
Allmän oförvitlighet, ordning och reda är verkligen inte ett motsatspar till kreativitet och yrkesskicklighet. Samma krav på ordning och reda måste ställas på t ex arkitekten som på andra leverantörer av varor och tjänster. Men utvecklingen är ändå sådan att man måste ställa sig frågan om det är den bästa ordningsmannen eller den bästa kreativa problemlösaren som ska ha framtidens offentliga arkitektuppdrag.
Det är en kvalificerad uppgift att upphandla arkitekttjänster. En arkitekttjänst låter sig aldrig fullt ut i förväg preciseras. Tjänsten kan i detalj kvantifieras och specificeras först när den är utförd. Lösningen på uppgiften formas i uppdraget, inte i anbudet.
Att köpa kunskapstjänster med kreativt innehåll, som t ex arkitekttjänster, handlar därmed om förväntan. Det handlar om att till slut välja den utförare som kan bedömas ha de bästa förutsättningarna för att åstadkomma det önskade resultatet. Jag betonar ordet bedöma. Det är något helt annat än att beräkna. I alltför många offentliga upphandlingar har insikten om att det handlar om bedömningar trängts undan till förmån för beräkningar med hjälp att avancerad kalkylering och poängsättning.
Ett allt överskuggande problem med upphandlingen av kunskapstjänster är att insikten håller på att försvinna om att upphandling av en intellektuell tjänst alltid innehåller ett mått av subjektivitet. Uppfinningsrikedomen är närmast gränslös när det gäller förment objektiva kvalificerings- och urvalskriterier. Genom att dessa ständigt expanderar och förfinas närmar vi oss en situation där offentliga upphandlare tror att det går att vaska fram god hjärnkraft, kreativitet, insikt, inlevelse och problemlösningsförmåga med hjälp sådant som rubriceras som objektiva kvalificerings- och urvalskriterier. Vi har fått en situation där det ofrånkomligt subjektiva inslaget i en urvalsprocess gällande intellektuella tjänster systematiskt förnekas.
Förklaringen till detta får sökas i det faktum att upphandling av kunskapstjänster idag i allt större utsträckning sker av personer som inte har egna kunskaper om det område som tjänsten avser. När det gäller arkitekttjänster är denna utveckling särskilt tydlig. I många offentliga förvaltningar, inte minst på den kommunala nivån, har byggherrekompetensen nedrustats. Inte minst Byggkommissionen har i sin rapport Skärpning Gubbar pekat på detta faktum. Resultatet har blivit att upphandling av t ex arkitekttjänster många gånger planeras och genomförs av personer utan kunskaper om planering och byggande, dvs saknar byggerfarenhet.
I allt fler sammanhang sker upphandlingar genom en ny, framvuxen kader av tjänstemän, de offentliga upphandlingsadministratörerna. Vi har, i hägnet av LOU, fått se en ny yrkeskår växa fram. Det är tjänstemän skolade i den offentliga upphandlingens regelverk och som med detta regelverk som bas för sin nya profession naturligtvis försöker utveckla, och även tillföra nya moment i den praktiska tillämpningen av reglerna. Vi har nu gemensamma upphandlingsförvaltningar, upphandlingsavdelningar, kommun- och myndighetsöverskridande upphandlingssamordning, allt förstås under ledning av en ny chefskategori, upphandlingschefen.
Att all upphandling samordnas har förstås sina poänger, och säkert också sina uppenbara vinster. Men det följer också problem med det faktum att upphandlingarna planeras och genomdrivs med allt för litet inflytande från de tjänstemän och handläggare som har specifika kunskaper om det som skall upphandlas. Särskilt förödande blir denna utveckling när det gäller upphandling av kunskapspräglade tjänster, som inte låter sig mätas och fullt ut beskrivas i förväg.
Vid offentlig upphandling av kunskapstjänster måste den offentliga upphandlaren tillse att det alltid finns tillräcklig fackkunskap med i planering, genomförande och utvärdering av upphandlingen. Gäller det arkitekttjänster måste det helt enkelt finnas arkitektkompetens i upphandlingsorganisationen. Finns inte sådan in house får man köpa in den. Flera offentliga upphandlare har med framgång köpt in oberoende arkitekter som upphandlingsrådgivare. Det är ett effektivt sätt att säkerställa fackmässighet rakt igenom upphandlingsprocessen.
En av den offentliga upphandlingens hörnstenar är affärsmässighet. Det är i grunden vad detta handlar om – value for money. Det är genom att ställa rätt sorts kvalitetskrav och ha rätt sorts kapacitet för att bedöma olika leverantörers förmåga och lämplighet som de affärsmässiga målen bäst uppnås. Den offentliga och byggda miljö som arkitekter är med och skapar och som vi alla är beroende av måste formas med utgångspunkt i rätt ställda krav och kompetent utvärdering. Här har de politiskt ansvariga för upphandling på alla nivåer ett uppenbart ansvar som inte fullt ut och utan tydliga målangivelser kan överföras till dem som är satta att administrera sådana upphandlingsförfaranden.
Staffan Carenholm
Förbundsdirektör
Sveriges Arkitekter
|