Gå till innehållet

Subventionerna åter instrument för bostäder

Bostadssubventioner har blivit ett rumsrent begrepp i politiken igen. Bo Bengtsson sätter regeringens nya förslag i ett historiskt perspektiv.

Med regeringens förslag om 3,2 miljarder kronor till ”stimulans för nybyggnation” har den tagit i sin mun vad som under de senaste decennierna betraktats som ett fult ord i svensk bostadsdebatt, nämligen subventioner. Och kritiken har inte låtit vänta på sig, särskilt från ekonomhåll. Bostadspolitik handlar om regleringar och subventioner för att påverka marknaden, och ekonomer är ofta emot bådadera.

Att ordet bostadssubventioner har fått en dålig klang i den svenska debatten är ett arv från den hotfulla utvecklingen under 1980-talet, då subventionsberget växte lavinartat och hotade att undergräva den svenska ekonomin. Skattereformen 1990–91, som till stor del finansierades av boendet, följd av regeringen Bildts avveckling av de statliga bostadslånen innebar dock en drastisk nedskärning av räntebidragen. Och sedan den dagen har ingen minister talat högt om bostadssubventioner – fram till i dag.

Historiskt och internationellt sett är dock bostadssubventioner varken nytt eller särskilt anmärkningsvärt. Från 1930-talet och fram till avvecklingen från 1990 har subventioner varit ett återkommande inslag i svensk bostadspolitik. Olika former av bostadssubventioner förekommer också i de flesta andra europeiska länder, inklusive våra nordiska grannar.

Först en enkel översikt över fyra olika typer av bostadssubventioner.

Man brukar skilja mellan subventioner till produktion och till konsumtion. Är det bostadsbyggande som ska uppmuntras eller är det hushållen som ska ges möjlighet att efterfråga ett bättre boende? Vidare brukar man skilja mellan generella och selektiva subventioner. Allmänna räntebidrag och allmänna barnbidrag är generella subventioner till produktion respektive konsumtion. Stöd till särskilt byggande och behovsprövade bostadsbidrag är selektiva subventioner.

Eftersom alla typer av subventioner i första hand syftar till att gynna de sämst ställda har selektiva inkomstprövade lösningar större träffsäkerhet än generella, men det finns andra problem med dem. De kan vara utpekande och stigmatiserande och det finns risk för fusk – och för misstankar om fusk. Det har därtill visat sig lättare att få legitimitet för stödsystem där alla bidrar via skatten och alla får ta del än för bidrag som bara utgår till de sämst ställda. Detta tycks gälla både barnbidrag och generell bostadspolitik.

Med hjälp av elementär ekonomisk teori är det lätt att visa att behovsprövade subventioner direkt till individer och hushåll – till exempel riktade bostadsbidrag – är att föredra, eftersom de går till dem som har störst behov och ger mottagarna möjlighet att använda stödet på den bostad de efterfrågar. Men det förutsätter en välfungerande marknad, och bostadsmarknaden är aldrig välfungerande till följd av fysiska och sociala trögheter, ojämn marknadsmakt och boendets politiska betydelse.

Ett stort antal olika subventionssystem har prövats genom åren. Det första mer permanenta bostadspolitiska programmet var det stöd till så kallade barnrikehus för flerbarnsfamiljer med låga inkomster som infördes 1935. Produktionen finansierades genom lån med självkostnadsränta och lång amorteringstid men utan egentlig subventionering. Däremot fick de boende hyresrabatter som varierade efter antalet barn, alltså en kombination av selektivt stöd till särskilt byggande och behovsprövade bostadsbidrag.

Barnrikehusen fick dock kritik, och i dag skulle man säga att de bidrog till en tydlig socioekonomisk segregation med stigmatiserande inslag. Då den nya bostadspolitiken lanserades efter kriget avvecklades barnrikehusen och ersattes med behovsprövade bostadsbidrag som sedan i olika varianter varit ett bestående inslag i bostadspolitiken. De kommunalt kontrollerade allmännyttiga bostadsföretagen, som tidigare förvaltat barnrikehusen, blev nu i stället grundbulten i en ny politik med generell inriktning där de skulle erbjuda bostäder åt alla hushåll oberoende av inkomst. Det nya lånesystemet, som introducerats redan under krigsåren, innehöll en räntegaranti som egentligen inte var en subvention utan motsvarade räntenivån då systemet infördes. De statliga tilläggslån som kunde erhållas till projekt med höga produktionskostnader var ränte- och amorteringsfria i tio år och därefter kunde de eventuellt avskrivas. Tilläggslånen sågs som temporära och skulle avvecklas då balansen på byggmarknaden blev bättre. Inflationen och de stigande räntorna ledde dock till att räntegarantin de facto utvecklades till en permanent generell subvention.

Bostadsbristen blev alltmer kännbar och miljonprogrammet lanserades, en miljon bostäder skulle byggas 1965–1974. Ungefär samtidigt infördes ett nytt finansieringssystem utan subventioner baserat på paritetslån, där återbetalningen från början var låg för att sedan stiga i takt med inflation och byggkostnader, allt i syfte att motverka hyresskillnader mellan hus byggda olika år.

Miljonprogrammet stöttades alltså inte av några statliga subventioner – trots vad många tycks tro i dag. Däremot dirigerades kapital och arbetskraft till bostadssektorn, något som staten då hade helt andra möjligheter att göra än i dag. Därtill vidtogs åtgärder för att höja produktiviteten genom att främja stora industrialiserade byggprojekt.

Paritetslånesystemet förutsatte att riksdagen varje år skulle besluta om hur mycket av skulden som skulle betalas av, något som visade sig vara politiskt känsligt. Skulderna kom därför att växa snabbare än inflationen. En ny reform genomfördes redan 1975, där principen att anpassa återbetalningstakten till inflationen kvarstod, dock utan att förutsätta årliga politiska beslut. Den största nyheten var att en generell subvention till bostadsbyggande infördes i form av statliga räntebidrag. Detta var ett svar på den debatt om orättvisor mellan upplåtelseformerna som uppstått då villaägarna fick ”betalt för att bo” – vilket var titeln på en uppmärksammad debattbok av Bo Sandelin och Bo Södersten 1978. Under parollen om neutralitet mellan upplåtelseformerna skulle subventionerna göra villkoren mellan äganderätt, bostadsrätt och hyresrätt mera likvärdiga utan att ta ifrån egnahemsägarna – redan då en majoritet av väljarkåren – deras avdragsrätt i beskattningen.

Tanken var att den garanterade låneräntan för ett projekt så småningom skulle nå upp till och passera marknadsnivån så att lånen återbetalades. Under åttiotalet urartade dock även detta system, och skuldberget växte ödesmättat fram till skattereformen 1990–91, där denna artikel började.

Kan vi dra nytta av historien när vi diskuterar de aktuella subventionerna? En första lärdom är att det finns många olika typer av subventioner. Det förefaller därför orimligt att kritisera (eller försvara) alla på samma grunder. Det nu föreslagna investeringsstödet har faktiskt störst likheter med 1930-talets stöd till barnrikehus; båda är produktionsstöd till särskilt byggande. I det nya systemet ingår av allt att döma inte behovsprövning, men både tilldelningen och hyresnivån styrs ändå av det offentliga. En andra lärdom är att situationen i dag är en helt annan än då bostadssubventioner blev ett fult ord för 25 år sedan. Då var det inflationen som ledde till urartningen.

En kritik mot bostadssubventioner som hörs än idag är att de bara hamnar i byggherrarnas och hyresvärdarnas fickor. Att förhindra detta var för snart 50 år sedan ett viktigt motiv för utformningen av bruksvärdessystemet med dess koppling till allmännyttans kostnadshyror. Efter den nya lagstiftningen om allmännyttan och bruksvärdet finns inte längre motsvarande spärr, och i det nya subventionsprogrammet kontrolleras hyresnivån alltså direkt av staten. Förmodligen blir det inte så mycket pengar som hamnar i värdarnas fickor. Tvärtom kvarstår svårigheten att få privata och ”affärsmässigt allmännyttiga” fastighetsägare att bygga hyresrätter.

Barnrikehusen kallades för Myrdalshus och ansågs bidra till segregation och stigmatisering. Kommer det nya systemet att med tiden ges epitetet Löfvenlängor? Knappast med samma innebörd i så fall. Många svenska bostadsområden vittnar om att en generell bostadspolitik inte är någon garanti mot segregation. Och omvänt borde det inte vara stigmatiserande att bo i en subventionerad bostad i en tillväxtort.

Mer att läsa