Formulär för referenstagning vid ramavtalsupphandling i Värmdö.
Villkoren i samband med anbudsgivning vid offentlig upphandling tenderar att bli alltmer komplicerade. I en tid då det borde gå i riktning mot förenklingar och mindre byråkrati ser vi istället exempel på motsatsen.
Anbudsgivare tvingas lämna in allt fler dokument och bevis på sin kapacitet och lämplighet. Det har blivit ett omfattande arbete för anbudsgivare att sammanställa all den dokumentation som krävs in om man är intresserad av att kvalificera sig som anbudsgivare i samband med en offentlig upphandling. Under de senaste årens högkonjunktur har kostsam och resurskrävande anbudsgivning medfört att många arkitektföretag valt att avstå från att delta i offentliga upphandlingar.
Den ökade byråkratiseringen av den offentliga upphandlingen är därför kontraproduktiv. Tanken är ju att ökad konkurrens vid offentlig upphandling ska ge det offentliga mer värde för pengarna.
Nu går det istället i motsatt riktning. Offentliga myndigheter lägger, av rädsla för att göra fel och få överklaganden, allt mer resurser på att kräva in olika bevis och dokument från sina potentiella leverantörer. Administrationskostnaderna för den offentliga upphandlingen rakar i höjden samtidigt som ett dokumentberg byggs upp som allt fler leverantörer tvekar att försöka ta sig igenom. Ingen tycks ha förmåga att bryta denna trista trend. Istället lär sig offentliga upphandlare alltmer av varandra om vilka nya bevis och dokument som man lämpligen kan kräva in. Det blir krångligare och krångligare för leverantörerna och upphandlarna tycker sig bli sig säkrare och säkrare bakom sina berg av dokument och bevis som skapar en föreställning om att man är på fast mark. Men är man verkligen det?
Det finns sedan länge en tendens på marknaden, inte minst i samband med ramavtalsupphandlingar, att upphandlare söker sig till odiskutabelt mätbara kriterier för anbudsutvärdering, i första hand då priset. Rädslan är stor, och tycks bli allt större, för att bedöma och poängsätta mjuka kriterier som förmåga, lämplighet, referenser och kapacitet. Att värdera dessa kriterier rymmer alltid en bedömning och därmed något så pestsmittat som subjektivitet.
Men köp av intellektuella tjänster som arkitekttjänster måste bygga på bedömningar av de olika arkitekternas förmåga och lämplighet. Det går inte att göra bedömningar av sådant på strikt objektiva grunder.
Offentlig upphandling av en arkitekttjänst handlar om att så professionellt som möjligt söka göra en bedömning av vem eller vilka som kan antas vara lämpligast och ha bäst förmåga att bli leverantör(er). Den tjänst som ska upphandlas kan nästan aldrig kvantifieras eller specificeras i förväg. Det kan bara göras när den är utförd. Lösningen på uppgiften formas i uppdraget, inte i anbudet. Insikten om detta finns förstås hos flertalet upphandlare, ändå vägleds mycket av den offentliga upphandlingen av strävanden att söka den förmenta objektivitet som inte finns.
Det leder till att vi på marknaden får en präktig kollision mellan insikten om att det gäller att göra rätt val och strävandena att inte göra formella upphandlingsfel. Den kampen vinns nästan alltid av strävandena att minimera risken att göra fel som kan klandras eller överprövas, inte av driften att välja de för uppgiften mest lämpliga leverantörerna.
Utvecklingen uppmuntrar inte upphandlarna att stå upp för och försvara sina val av leverantörer. I stället ser vi oroande tecken på en ansvarsförskjutning där man i möjligaste mån försöker frigöra från de bedömningar man är satt för att göra. Man får intrycket att många offentliga upphandlare tycker att det verkar riskfyllt och rent av lite läskigt att bedöma och värdera mjuka parametrar som förmåga, lämplighet och referenser. Idealt blir då att hantera dessa kriterier på ett sätt som gör att man inte riskerar att få sina bedömningar ifrågasatta. Allt ljus istället på priset, en otvetydig vetenskap.
En aktuell ramavtalsupphandling i Värmdö får illustrera det som nu sker.
Prövningen av inkomna anbud sker där i tre steg. Först uteslutning av anbudsgivare som inte svarar mot vissa formella krav. Att man inte passerar detta första nålsöga om man exempelvis är försatt i konkurs eller har näringsförbud är helt i sin ordning.
I nästa steg, kvalificeringssteget, bedöms "anbudsgivarnas finansiella och ekonomiska ställning samt tekniska förmåga och kapacitet". Även detta är gängse förfaringssätt och man kan här ställa upp villkor som anses vara nödvändiga att uppfylla för att klara av uppgiften som leverantör. Att lämna referenser brukar rymmas i begreppet "förmåga och kapacitet". Att inhämta referenser är naturligt. Upphandlaren måste kunna bilda sig en uppfattning såväl om anbudsgivarens kompetens och resurser som om förmåga och lämplighet.
Frågan är dock hur långt man får driva frågan om referenstagning och vilka former för referenstagning som kan anses vara tillåtna. I fallet Värmdö ingår i förfrågningsunderlaget en blankett som anbudsgivare ska lämna över till sina referenser och få tillbaka med ifyllda värdeomdömen. Att man på detta sätt tar in värdeomdömen är tillåtet, även om många anbudssökande anser att det är ytterst betungande att i tid och otid belasta tidigare kunder med blanketter som ska fyllas i så fort man deltar i en ny upphandling.
Det stannar dock inte vid detta. I Värmdö lägger upphandlaren även på anbudssökandens referensföretag att göra sin egen poängbedömning som den upphandlande myndigheten därefter tar för god och lyfter in i sin egen kalkyl. De som söker upphandlingen ska ta in utvärdering från två av sina tidigare kunder, som efter en femgradig poängskala, ska ge omdömen om leverantören i tio olika avseenden.
Om exempelvis femtio företag söker upphandlingen innebär det att hundra tidigare kunder till dessa företag sitter och poängsätter utifrån sina egna bedömningar av vad exempelvis en trea respektive en fyra står för. Man kan utgå ifrån att alla hundra referensföretag har sina egna måttstockar och skalor och att alla är olika.
De företag som söker upphandlingen ska ha rätt att bli likabehandlade och det blir de rimligen inte med denna metod, som strider just mot en av de grundläggande principerna för den offentliga upphandlingen: rätten för leverantörer att bli likvärdigt behandlade.
Se själv hur referensformuläret här bredvid är utformat och inse att resultatet av detta är så långt från likabehandling man kan komma.
Genom detta förfaringssätt överlåter man de facto på tredje part att göra den bedömning och den värdering det ankommer på en själv som upphandlare att göra. Såväl LOU som underliggande EG-direktiv utgår från att det är den upphandlande myndigheten som ställer upp kriterierna för upphandling och också prövar dem. Det kan inte överlåtas på annan.
Ett avgörande i EG-domstolen (Mål C-19/00 SIAC) ger stöd för denna uppfattning. Slutsatsen av den domen är att det är tillåtet att överlåta bedömning till en oberoende part om så sker under förutsägbara och objektiva bedömningskriterier, men inte att överlåta bedömningen på flera från varandra oberoende personer som givetvis kan uppfatta frågan på olika sätt och vara mer eller mindre generösa i sina bedömningar.
Så långt juridiken. Inte lagligt alltså, enligt vår uppfattning. Men smart då? Inte det heller tyvärr. I det aktuella fallet förutsätts, för att inte bli bortsållad, att det anbudssökande företaget får minst 3,0 i genomsnittspoäng. Om detta får väl sägas att korkad är den anbudssökande som inhämtar referenser som inte garanterat ger minst 3,0 som genomsnittspoäng.
Man får därför utgå ifrån att referenstagningen knappast blir något utmönstrande kvalificeringskritierium. Sannolikt går alla anbudssökande vidare och får därmed i upphandlingen sista och tredje steg, anbudsutvärderingen, nöjet att offerera och bli bedömd efter ett för kommunen tillräckligt pressat timpris.
Så många omvägar, så mycket felaktigt tänkande, så gigantisk administration, så många felanvända skattekronor för att till slut bara värdera efter lägsta pris.
Vilken sörja.
Staffan Carenholm
|